工(gōng)程造價“注水(shuǐ)”原因和(hé)對策分(fēn)析

政府投資審計(jì)轉型之要，重在強化監督。從傳統的(de)單一工(gōng)程造價審計(jì)向全過程審計(jì)轉變過程中，既要充分(fēn)發揮工(gōng)程造價審計(jì)監督“壓艙石”作用(yòng)，更要從規範行(xíng)業(yè)管理(lǐ)，完善體制(zhì)機制(zhì)上(shàng)通堵點、聯斷點、解難點，堅持發現問題與解決問題相(xiàng)統一，解決問題和(hé)促進發展相(xiàng)統一，促進政府投資工(gōng)程項目健康發展。

一、工(gōng)程造價“注水(shuǐ)”的(de)主要表現形式

工(gōng)程造價“注水(shuǐ)”是指施工(gōng)企業(yè)通過各種方法增加工(gōng)程造價的(de)行(xíng)爲，其主要受企業(yè)追求利潤最大(dà)化這一根本動力驅使，由于其信息不對稱、違法成本低、監管漏洞大(dà)等原因，造成“注水(shuǐ)”現象屢禁不止，幾乎所有(yǒu)的(de)工(gōng)程項目都(dōu)會(huì)采取一種或多種方法來獲得更多利益。主要有(yǒu)以下五種表現形式:

一是通過虛增工(gōng)程量多計(jì)工(gōng)程款。新建道路(lù)工(gōng)程項目采取虛增道路(lù)面積、管道長度、擋土(tǔ)牆鋼筋等工(gōng)程量多計(jì)工(gōng)程款;改造道路(lù)工(gōng)程項目采取虛增土(tǔ)方、雨污水(shuǐ)管等工(gōng)程量多計(jì)工(gōng)程款;綠(lǜ)化工(gōng)程觸采取虛增綠(lǜ)化、檢查井等工(gōng)程量多計(jì)工(gōng)程款;市政道路(lù)配套工(gōng)程采取虛增道路(lù)、綠(lǜ)化、土(tǔ)方等工(gōng)程量多計(jì)工(gōng)程款。此種方式最常見，工(gōng)程表面已做，但(dàn)總是“缺斤少(shǎo)兩”，需要實地(dì)勘測辯真假。

二是通過虛假簽證方式多計(jì)工(gōng)程款。主要是施工(gōng)單位編制(zhì)虛假簽證、監理(lǐ)單位未認真把關，甚至施工(gōng)單位和(hé)監理(lǐ)單位串通編制(zhì)虛假簽證，多計(jì)工(gōng)程結算價款。如(rú)某施工(gōng)單位通過辦理(lǐ)虛假工(gōng)程量簽證，将實際外運距離(lí)5公裏的(de)土(tǔ)方按外運12公裏計(jì)價，将不足1米厚的(de)碎石工(gōng)程量按2.4米計(jì)價，虛報多計(jì)工(gōng)程款。

三是采取高(gāo)套定額價格多計(jì)工(gōng)程款。主要是施工(gōng)單位通過套用(yòng)價格高(gāo)的(de)工(gōng)程消耗量定額或擡高(gāo)材料價格多計(jì)工(gōng)程款。如(rú)某學校(xiào)項目高(gāo)套混凝土(tǔ)、運距、管道接口定額等方式多計(jì)工(gōng)程款;高(gāo)套各類材料價格多計(jì)工(gōng)程款。

四是違背合同及計(jì)價規範多計(jì)工(gōng)程款。某工(gōng)程未按合同約定總價下浮，稅費等未按計(jì)價規範執行(xíng)，違規計(jì)取利潤和(hé)規費等方式多計(jì)工(gōng)程款。

五是虛報其他(tā)成本費用(yòng)。施工(gōng)單位将已由建設單位承擔的(de)費用(yòng)計(jì)入工(gōng)程價款，如(rú)項目建設管理(lǐ)費、技術(shù)服務費、基本預備費或建設期貸款利息等，從而提高(gāo)工(gōng)程造價。

二、工(gōng)程造價失實的(de)主要原因

一是項目管理(lǐ)存在信息“孤島”現象，立體監督網絡尚不完善。當前，對政府投資項目負有(yǒu)管理(lǐ)監督職責的(de)财政、發改、規劃、住建、公共資源交易等部門在各自職權範圍内，履行(xíng)相(xiàng)應環節的(de)審批、管理(lǐ)、監督職能(néng)，各自建有(yǒu)相(xiàng)應的(de)信息數據平台，由于未建立數據關聯通道，這些平台相(xiàng)互獨立，各自“閉環”，如(rú)同信息“孤島”。同一項目在不同部門的(de)平台中的(de)項目名稱、項目内容、項目編号、投資額等基本信息不統一，以及相(xiàng)關審批、執法、監督、處理(lǐ)等信息不對稱，極易形成“九龍治水(shuǐ)，各管一攤”的(de)局面，這既不利于發揮監管合力和(hé)構建立體化的(de)監督網絡，增加了溝通成本，降低了辦事效率，還容易被施工(gōng)單位等“鑽空子”。

二是虛增造價行(xíng)爲追責問責難，惡意“注水(shuǐ)”行(xíng)爲成本低。一方面，在單一的(de)工(gōng)程造價審計(jì)模式下，建設單位以審計(jì)機關出具的(de)報告作爲結算工(gōng)程款依據，即使施工(gōng)單位存在惡意“注水(shuǐ)”行(xíng)爲，但(dàn)由于未造成實際損失結果，難以對其進行(xíng)追責或處罰;另一方面，現有(yǒu)法律法規并未規定工(gōng)程結算造價文(wén)件(jiàn)需要由相(xiàng)應資質的(de)造價咨詢機構或造價師(shī)簽章(zhāng)，審計(jì)機關對惡意“注水(shuǐ)”的(de)造價編制(zhì)機構或人(rén)員難以追責問責。

三是施工(gōng)單位抱有(yǒu)僥幸心理(lǐ)，造價咨詢機構能(néng)力參差不齊。一些施工(gōng)單位抱著(zhe)“造價報高(gāo)一點又(yòu)沒有(yǒu)法律責任，發現了無非少(shǎo)賺一點，沒發現就賺到(dào)了”的(de)僥幸心理(lǐ)，肆意往工(gōng)程造價裏“注水(shuǐ)”;一些施工(gōng)單位爲節省成本，聘請資質能(néng)力欠缺的(de)工(gōng)程咨詢機構及人(rén)員閉門造車(chē)，編制(zhì)的(de)工(gōng)程結算文(wén)件(jiàn)脫離(lí)項目實際;有(yǒu)些中介機構及人(rén)員缺乏職業(yè)操守，将行(xíng)業(yè)計(jì)價規範抛諸腦(nǎo)後，全憑委托人(rén)說多少(shǎo)就是多少(shǎo)，将未施工(gōng)的(de)内容計(jì)入工(gōng)程造價，将不應辦理(lǐ)簽證的(de)事項辦理(lǐ)簽證，将低品質材料按高(gāo)品質材料計(jì)價，将簡單的(de)工(gōng)序按複雜工(gōng)序計(jì)價等等，這些是造成政府投資項目造價失實的(de)直接原因。

四是建設施工(gōng)現場(chǎng)把關不嚴，監理(lǐ)等單位履職不到(dào)位。在建設項目中，監理(lǐ)應代表建設單位履行(xíng)項目質量、安全、計(jì)量等管理(lǐ)職能(néng)，但(dàn)目前普遍存在的(de)問題是，監理(lǐ)單位往往派駐一兩個(gè)現場(chǎng)監理(lǐ)管理(lǐ)幾個(gè)甚至數十個(gè)現場(chǎng)，監理(lǐ)人(rén)員不認真記錄監理(lǐ)日志甚至照(zhào)搬照(zhào)抄施工(gōng)單位施工(gōng)日志，而且對施工(gōng)過程不按規範記錄、對隐蔽工(gōng)程不按規定現場(chǎng)旁站、對施工(gōng)單位申報的(de)簽證不實地(dì)複核、對工(gōng)程進度款不審核把關等問題普遍存在，造成工(gōng)程造價結算依據失實。

五是建設單位存在“甩手掌櫃”心态，管理(lǐ)主體責任缺位。政府投資項目普遍存在違反招投标程序、先開(kāi)工(gōng)後簽訂合同、合同計(jì)價方式不明(míng)确等問題，爲施工(gōng)單位虛增造價留下了空間。加上(shàng)部分(fēn)建設單位内部未建立審查稽核機制(zhì)，未嚴格按規定履行(xíng)工(gōng)程造價審核主體責任，建設程序不規範和(hé)内部監督缺位是造成工(gōng)程結算造價失實的(de)重要原因。

三、對策建議

一是打破信息“孤島”，構建項目監管“一張網”。要打破部門間信息“孤島”，一方面要充分(fēn)發揮大(dà)數據平台優勢，盡快組織市大(dà)數據局及相(xiàng)關部門研究制(zhì)定投資項目在線審批監管平台數據對接方案，進一步明(míng)确項目代碼規則、代碼錄入方式、完善數據接口、确定數據規範等等，以項目統一代碼作爲項目唯一身份，進行(xíng)後續的(de)審批、建設、監管業(yè)務，各相(xiàng)關部門必須将項目統一代碼錄入各自的(de)信息管理(lǐ)系統中，使之貫穿項目審批和(hé)實施的(de)全過程。同時，通過完善數據接口，明(míng)确數據規範化範圍，使項目招投标、合同簽訂、規劃、施工(gōng)許可(kě)、竣工(gōng)驗收、監督檢查、行(xíng)政處理(lǐ)處罰等信息統一集中到(dào)項目審批管理(lǐ)系統中，最終實現部門間信息互聯互通。另一方面，要充分(fēn)發揮反腐敗協調機制(zhì)優勢，打通紀檢監察、巡視巡察與審計(jì)監督的(de)信息互通渠道，重點關注違紀違規案件(jiàn)中可(kě)能(néng)存在的(de)工(gōng)程造價注水(shuǐ)問題，以及政府投資項目違規建設背後可(kě)能(néng)存在的(de)利益輸送問題，形成“巡審結合”的(de)監督合力，完善立體監督網絡體系。

二是完善内審機制(zhì)，強化自身功能(néng)“免疫力”。對于資源富集、資金(jīn)密集、項目集中的(de)部門和(hé)單位，要盡快成立内部審計(jì)機構，配備專職審計(jì)人(rén)員，加強年度内部審計(jì)工(gōng)作計(jì)劃與審計(jì)部門審計(jì)項目計(jì)劃的(de)銜接，對内部審計(jì)報告、問題整改等及時報審計(jì)部門備案;審計(jì)部門采取“以審代訓”的(de)方式，邀請内審人(rén)員參與審計(jì)部門審計(jì)項目任務，提升内審人(rén)員業(yè)務素質，強化建設單位自身“免疫”功能(néng)，進一步壓實建設單位工(gōng)程管理(lǐ)和(hé)造價審核主體責任，把好項目建設第一道“關口”。

三是嚴明(míng)合同責任，促進中介服務提質量。設計(jì)、檢測、監理(lǐ)、造價等社會(huì)中介機構是政府投資項目必不可(kě)少(shǎo)的(de)參與主體，其服務質量高(gāo)低對工(gōng)程建設質量和(hé)投資效益影響甚大(dà)，各相(xiàng)關部門尤其是建設單位應嚴格落實合同和(hé)相(xiàng)關法律法規規定，在合同中對相(xiàng)關服務質量和(hé)标準予以明(míng)确，并規定服務質量不達标的(de)責任，對服務質量差、履職盡責不力甚至失職渎職造成嚴重後果的(de)中介機構依法依規予以處理(lǐ)，還可(kě)通過在招标文(wén)件(jiàn)中明(míng)确或施工(gōng)合同中約定結算造價失實的(de)認定辦法，以及造價誤差率超過一定範圍時的(de)違約責任，督促社會(huì)中介增強契約意識，提高(gāo)服務質量。

四是加強項目審計(jì)，從嚴管好各自“責任田”。要處理(lǐ)好建設單位主體責任與審計(jì)部門監督責任的(de)關系，管好各自的(de)“責任田。”在督促建設單位履行(xíng)好工(gōng)程管理(lǐ)和(hé)造價審核主體責任的(de)同時，審計(jì)部門著(zhe)重履行(xíng)好監督責任，按照(zhào)分(fēn)類分(fēn)層審計(jì)要求，加大(dà)對規模以上(shàng)重點項目竣工(gōng)預決算審計(jì)力度，對建設程序、征地(dì)拆遷、項目進度、工(gōng)程結算、項目績效等實施全過程審計(jì)監督;對規模以下的(de)建設項目，主要由建設單位内審機構或委托第三方中介機構實施審計(jì)，審計(jì)部門每年根據情況選擇一定數量的(de)項目納入年度審計(jì)計(jì)劃，一并對第三方中介機構出具的(de)結論進行(xíng)複審，構建完善社會(huì)審計(jì)、内部審計(jì)、國家審計(jì)三位一體監督格局。

五是加強聯合懲戒，建立失信記錄“黑(hēi)名單”。爲嚴格控制(zhì)政府投資項目建設規模和(hé)投資，提高(gāo)施工(gōng)單位、相(xiàng)關中介機構惡意“注水(shuǐ)”等失信行(xíng)爲成本，建議相(xiàng)關行(xíng)業(yè)主管部門結合社會(huì)中介機構庫管理(lǐ)和(hé)建築行(xíng)業(yè)誠信信息庫建設，在紅黑(hēi)名單基礎上(shàng)建立政府投資項目不良行(xíng)爲記錄“黑(hēi)名單”，對施工(gōng)單位虛報工(gōng)程量、以次充好等惡意注水(shuǐ)、監理(lǐ)單位不履職盡責、造價咨詢機構審核把關不力等行(xíng)爲，考慮将其單位和(hé)直接責任人(rén)納入失信名單，禁止其一段時間内承接政府投資項目，構建“一處失信、處處受限”的(de)聯合懲戒機制(zhì)。